Директор Фонда гражданских проектов «СОЦИУМЪ», который реализует проект «Аист на крыше», расскажет об одной из законодательных инициатив, разработанных в рамках проекта.
Командой нашего проекта подготовлен первый законопроект из целого пакета законопроектов, которые будут разработаны в течение 2017 года в рамках проекта «Аист на крыше» и позволят комплексно подойти к решению демографической проблемы в РФ.
Мы намеренно уходим от популярной сегодня риторики, предлагающей решать проблемы в приказном порядке — «разрешить!» или «запретить!». Разработанный нами законопроект предлагает взвешенное и научно обоснованное решение, которое точечно и концентрированно воздействует на факторы, имеющие наибольшее влияние на увеличение рождаемости. При этом мы хорошо понимаем особенности «текущего исторического момента», поэтому все предлагаемые законопроектом меры позволят получить максимальный эффект при одновременной экономии средств федерального бюджета.
Сегодня Федеральный закон № 256 в действующей редакции дает право на получение материнского капитала женщинам, родившим или усыновившим второго и последующих детей. Изначально выплата действовала с начала 2007 до конца 2016 года. Год назад программа была продлена до конца 2018 года. Безусловно, выплата материнского капитала за рождение второго ребенка возымела положительный эффект. РФ имеет один из самых высоких показателей по рождаемости первого ребенка в мире (суммарный коэффициент рождаемости — СКР1) и показатель рождаемости второго ребенка (СКР2) на уровне развитых стран. Но, к сожалению, федеральный закон направлен в основном на стимулирование рождений вторых, но не третьих и последующих детей, что приводит к тому, что в существующем виде данная мера лишь сдвигает календарь рождений первого и второго ребенка: женщины решаются на рождение в более раннем возрасте, что не решает поставленной задачи повышения рождаемости и улучшения демографической ситуации в стране.
Сегодня для кардинального улучшения демографической ситуации необходимо повышать показатели рождаемости именно третьих и последующих детей. Какие задачи решаются таким образом? Во-первых, достигается не только простое воспроизводство численности населения, но и экстенсивное расширенное воспроизводство. Во-вторых, достигается положительный эффект с точки зрения социального контекста: прохождение Россией с приростом населения так называемой демографической ямы, возникшей из-за низкого числа рождений в 90-х годах. Сейчас дети, рожденные в тот период, достигли детородного возраста. Однако в силу своей малочисленности обеспечить необходимый прирост населения этому поколению будет сложнее, чем предыдущим. Именно поэтому мы предлагаем сместить акцент стимулирующих мер (в данном случае материнского капитала) в сторону поддержки рождения третьего и последующих детей.
В рамках законопроекта, подготовленного специалистами проекта «Аист на крыше», предлагается выплачивать за рождение второго ребенка 50% от размера материнского капитала, а также 100% материнского капитала за рождение третьего и последующих детей. При этом законопроект будет поддерживать принцип равенства всех лиц, которые имеют право на материнский капитал за второго и третьего ребенка, за счет того, что суммарно выплачиваемый материнский капитал не будет превышать 150% от общей суммы. Законопроектом предусматривается, что те семьи, которые уже получили 100% материнского капитала, на момент вступления законопроекта в силу получат при рождении третьего или последующего ребенка дополнительно только 50% материнского капитала.
При разработке предлагаемого законопроекта мы приняли во внимание действующие в субъектах Российской Федерации программы поддержки рождаемости третьих детей. Такие программы были инициированы федеральными органами власти РФ и в значительной степени финансируются из федерального бюджета за счет межбюджетных трансфертов. При этом данные региональные программы являются разнонаправленными, имеют различные условия предоставления и направления использования региональных материнских капиталов, размер которых определяется уровнем развития региона. Таким образом, региональные программы не соответствуют важнейшему условию — реализации единой демографической политики, отвечающей интересам Российской Федерации в целом, а не только задачам отдельных регионов. Необходимость равномерного территориального развития Российской Федерации, нехватка человеческого ресурса как минимум для экстенсивного типа пространственного развития, для преодоления депопуляции, стягивания населения в обжитые регионы требуют на сегодняшний день от федеральных властей проведения внутри страны стимулирующей и выравнивающей региональной политики. Подобный подход заставляет фокусироваться на мерах, способствующих закреплению на территориях России местного населения и обеспечению высокой внутренней миграционной привлекательности.
Предлагаемый законопроект позволяет решать данную задачу через перераспределение федеральных средств, выделяемых для финансирования материнского капитала, в регионы Российской Федерации, где доля рождений вторых, третьих и последующих детей в общем числе рождений не превышает или незначительно превышает среднероссийский показатель. В других регионах России, где доля рождений третьих и последующих детей в общем числе рождений превышает среднероссийский показатель в 1,5 и более раза за предшествующий год, дополнительные меры государственной поддержки семей в виде предоставления права на получение материнского капитала не должны применяться, так как в данных регионах дополнительное стимулирование рождений вторых и третьих детей не требуется и данные меры дополнительной поддержки семей являются избыточными, приводя к нерациональному расходованию бюджетных средств.
В то же время для предотвращения злоупотребления «внутрироссийским туризмом» в целях получения средств материнского капитала предлагается ввести критерий минимального срока (5 лет) проживания в регионе для получения права на данные дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей.
Как представляется, предложенные выше критерии для стимулирования рождаемости не нарушают принципов равенства и справедливости, являющихся неотъемлемой составной частью развития демократического государства. Согласно ст. 38 и 39 Конституции Российской Федерации, материнство и детство, семья находятся под защитой государства, каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей. Такого рода права являются так называемыми правами «второго поколения», требующими от публичной власти, государства и его органов позитивной деятельности по обеспечению признанных за личностью прав и свобод. Как указано в Постановлении Конституционного суда РФ от 22.03.2007 г. N 4-П, федеральный законодатель при конкретизации гарантий прав, закрепленных в названных статьях, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты, учитывая задачи социальной политики на конкретно-историческом этапе развития государства. Но при этом необходимо соблюдать конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ определяет, что перечисленные в ней публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей (Постановление Конституционного суда РФ от 30.10.2003 N 15-П). Как раз задачи демографической политики, стоящие на сегодняшний день перед Российской Федерацией, необходимость равномерного пространственного развития ее территории, нацеленность на наиболее эффективное (адресное) использование бюджетных средств определяют через предложенный законопроект сочетание условий функционирования социума, с одной стороны, и свободы личности — с другой. Цели социальной политики Российской Федерации как единого государства определяют и адекватные стимулирующие меры реализации прав на дополнительные меры социальной поддержки семей, имеющих детей, фактически предоставляя возможность таким семьям делать выбор в пользу получения (неполучения) материнского капитала.
Переориентация материнского капитала в сторону стимулирования рождения третьих и последующих детей будет способствовать восприятию государственной политики России в сфере демографии как направленной на поощрение создания многодетных семей и их поддержку. В этой связи и перечень направлений расходований материнского капитала также необходимо пересмотреть, кроме того, и сама необходимость в расширении направлений использования материнского капитала за годы действия закона объективно назрела. Расширение перечня направлений возможного использования средств материнского капитала позволит в том числе сократить количество преступлений, связанных с незаконным обналичиванием материнского капитала, так как зачастую мотивом совершения данных преступлений выступает именно желание распорядиться капиталом тем способом, который выгоден и семье, и ребенку, но не предусмотрен законом. Расширение списка поможет исключить саму необходимость преступать закон.
Для решения данной задачи в законопроекте предлагается расширить перечень направлений использования средств материнского капитала по следующим направлениям:
1. Размещение средств материнского капитала на депозитном счете в банках, перечень которых ежегодно утверждается Министерством финансов РФ, с получением процентов по вкладу.
Семья сможет получать на руки только проценты, а основная сумма материнского капитала может быть использована только по другим направлениям, предусмотренным законом. Утверждение Минфином РФ ежегодного перечня банков для размещения средств материнского капитала позволит избежать размещения средств материнского капитала в банках, ведущих рисковые операции, а также позволит российским банкам аккумулировать дополнительные средства. Например, при размещении на депозитном счете средств материнского капитала, утвержденного на 2016 год (453 026 рублей), по ставке 10% годовых размер получаемых процентов составит 45,3 тысячи рублей в год, что составляет
3 775 рублей в месяц и сопоставимо с пособиями по уходу за ребенком до 1,5 лет и превышает размер пособий на детей старше 1,5 лет в несколько раз в регионах РФ.
2. Приобретение автомобиля или техники для сельскохозяйственных работ отечественного производства или сборки, а также в качестве первого или последующих взносов по кредитному договору на их приобретение.
Данная мера позволит не только решить проблему наличия автомобиля в семье, который объективно необходим во многих удаленных регионах и в сельской местности для поездок в магазин, школу и т. д., но и стимулировать продажи российских автомобилей и автомобилей, собранных на территории РФ. Также в связи с тем, что в большинстве регионов РФ значительная часть дохода семей формируется за счет ведения натурального хозяйства, предлагается разрешить использовать средства материнского капитала на покупку сельскохозяйственной техники. Направлять средства также можно будет только на покупку техники российского производства, что дополнительно будет поддерживать российского производителя.
3. Осуществление капитального и текущего ремонта жилого помещения по месту проживания ребенка, а также инженерного оборудования жилого помещения по нормам, установленным законодательством РФ.
Представляется, что данная мера по распоряжению материнским капиталом не требует комментариев, так как улучшение жилищных условий всегда является острой проблемой в РФ, особенно для семей с детьми.
4. Оплата высокотехнологичной медицинской помощи, медицинской реабилитации, санаторно-курортного лечения для матери и/или ребенка.
Данная мера направлена на решение проблемы обеспечения детей ВМП, особенно в экстренных случаях, когда ожидать очереди на получение квот не представляется возможным, а также позволит решить вопрос реабилитации детей, так как зачастую необходимо не только оказание эффективной экстренной помощи, но и закрепление результатов лечения на долгосрочный период, а программы реабилитации обычно являются дорогостоящими и многие семьи просто не могут их себе позволить. Также данная мера позволяет направлять средства на лечение и реабилитацию матери, так как здоровье матери является залогом счастливой жизни любого ребенка.
Переориентация материнского капитала в сторону стимулирования рождения третьих и последующих детей будет способствовать восприятию государственной политики России в сфере демографии как направленной на поощрение создания многодетных семей и их поддержку.
Теперь перейдем к цифрам, которые наглядно продемонстрируют практические результаты от внедрения предлагаемого законопроекта.
Общий выигрыш числа рождений от перераспределения материнского капитала, согласно предлагаемому нами законопроекту, оценивается в размере до 53 тысяч дополнительно рожденных детей ежегодно к 2030 году. Причем это число будет возрастать с каждым годом, а нарастающим итогом за 14 лет (2017–2030 годы) составит около 540 тысяч дополнительно рожденных детей. В то же время экономия бюджетных средств при взятии государственных обязательств в первые годы применения новой схемы предоставления материнского капитала превысит по оптимальному прогнозному варианту 10% от суммы бюджетных средств, которая была бы суммарно выплачена при сохранении сегодняшней схемы предоставления материнского капитала и текущих темпов рождаемости, в первый год действия новой схемы и 7% — во второй год, в среднем за 14 лет — около 5% ежегодно.
Как видно из данных, приведенных выше, законопроект, разработанный специалистами «Аист на крыше», не только не требует дополнительных средств федерального бюджета, но и может дать значительную экономию бюджетных средств. В первые два-три года реализации законопроекта он может обеспечить экономию бюджетных средств порядка 63 млрд рублей. В период с 2017 по 2030 год суммарная экономия составит более 200 млрд рублей, исходя из расчета материнского капитала в размере, установленном на 2016 год. Одновременный выигрыш в количестве рожденных граждан Российской Федерации составит около 540 тысяч человек.
Региональные программы — хорошо или плохо?
Как уже было сказано выше, сегодня все региональные программы в области предоставления материнских капиталов являются «разношерстными», предоставляют совершенно различный объем средств, варианты распоряжения средствами не продуманы с точки зрения влияния на демографическую ситуацию и по сути являются социальными выплатами на поддержку семей, что, с одной стороны, конечно, неплохо, но совершенно не способствует решению демографической проблемы в стране. Именно поэтому появляются и такие экзотические варианты распоряжения средствами региональных материнских капиталов, как строительство бань. То есть данными программами регионы пытаются решать сиюминутные проблемы семей, никак не соотнося меры поддержки с целенаправленными действиями государства по повышению рождаемости. «Практика малых дел», несомненно, хороша, но она не решает единой государственной задачи, а при этом требует значительных средств, в том числе из федерального бюджета, так как большинство региональных программ были инициированы федеральными органами государственной власти и реализуются по модели софинансирования из федерального бюджета.
Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики РФ» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ было рекомендовано установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте РФ прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет.
Правительству РФ было поручено осуществлять, начиная с 2013 года, софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при назначении указанной выплаты в тех субъектах РФ, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по РФ.
В 2011 году президент России также выступил с инициативой развития региональных программ помощи молодым семьям, которые осуществлялись бы за счет средств субъектов РФ и в каждом регионе параллельно с государственным проектом адресно помогали бы семьям с детьми. Чаще всего помощь предоставляется после рождения третьего ребенка в семье, ее размер значительно ниже федерального материнского капитала (453 026 рублей) и составляет в большинстве субъектов 50 000–100 000 рублей. Основные условия получения регионального семейного капитала в разных регионах отличаются.
Среди наиболее общих можно назвать следующие:
- третий или последующий ребенок в семье должен быть рожден или усыновлен в период действия регионального законодательства о материнском капитале;
- семья должна проживать в регионе определенное количество лет;
- Некоторые регионы направляют помощь из своих бюджетов только малоимущим семьям, ограничивая размер дохода семьи, которая может претендовать на региональный материнский капитал.
Направления использования регионального материнского капитала различаются по субъектам РФ, в целом можно выделить следующие основные направления:
- на улучшение жилищных условий;
- на оплату образовательных услуг для детей;
- на лечение детей;
- на покупку земельного участка;
- на ремонт жилья;
- на покупку автомобиля и т. д.
В проекте бюджета на 2017–2019 годы предусмотрено 16 млрд рублей ежегодно на трансферт регионам, в которых выплачивается ежемесячное пособие семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей.
С принятием предлагаемого нами законопроекта необходимо как можно раньше отменить все региональные программы по предоставлению региональных материнских капиталов и выплат в случае рождения третьего и последующих детей в связи с тем, что данные меры поддержки будут реализованы на федеральном уровне. Поскольку федеральная выплата в связи с рождением третьего ребенка (материнский капитал) в проекте настоящего федерального закона существенно превышает аналогичную выплату на региональном уровне, субъекты РФ, отказавшись от регионального материнского капитала, будут иметь возможность перераспределить освобождающиеся средства на решение иных актуальных для каждого конкретного региона задач стимулирования рождаемости, в том числе на строительство инфраструктуры для детей (ясли, детские сады).
Данная мера также позволит дополнительно перераспределить в 2017–2019 годах ежегодно более 16 млрд рублей (всего более 48 млрд рублей за указанный период), предоставляемых из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов на выплату ежемесячного пособия семьям при рождении третьего ребенка или последующих детей.
